Reforma političkog sistema Srbije

VLAST INSTITUCIJAMA – SLOBODA GRAĐANIMA – MOĆ SVIMA

Pokret slobodnih građana je opredeljen za politički sistem zasnovan na načelima parlamentarne demokratije, republikanskog oblika vladavine, ustavnosti i zakonitosti, podele vlasti, društvenog i političkog pluralizma, kao i zaštite najšireg korpusa ljudskih prava i sloboda.

Zbog toga je naša prva obaveza pobeda nad autoritarnim režimom. Ona će omogućiti ponovno dostizanje minimalnih demokratskih standarda. Nakon toga ćemo u ravnopravnoj borbi sa ostalim političkim akterima nastojati da dobijemo podršku građana i ostvarimo naše programske ciljeve i viziju slobodnog društva.

Važan element programa Pokreta slobodnih građana je reforma političkih institucija. Ona je neophodna za naredni korak – izgradnju funkcionalnog, stabilnog i održivog demokratskog sistema sa visokim stepenom društvenog poverenja i participacije. Ukoliko se zadovoljimo demokratijom kakvu smo imali pre 2012. godine, ona će se sasvim sigurno vrlo brzo ponovo urušiti pod naletom nekog novog populizma i nezadovoljstva.

Osnovni cilj reforme političkih institucija je stvaranje uslova u kojima više nikada neće biti moguće da se sve odluke od kojih zavise sudbine ljudi donose na jednom mestu, bez ikakve kontrole i odgovornosti, kao što je to slučaj danas. Zato će ovom reformom b’iti postavljeni temelji za model demokratije u kome su nadležnosti, ovlašćenja i resursi preraspodeljeni na što više različitih aktera u našem društvu. Decentralizacija političke moći dovešće do toga da najveću moć u krajnjoj instanci imaju slobodni građani.

Za ostvarenje tog cilja polazni princip je podela vlasti, odnosno međusobna kontrola različitih grana vlasti. Verujemo da je za to potrebna ravnoteža snaga. Vratićemo parlament u centar političkog života, sa osnovnim zadatkom ograničenja moći izvršne vlasti. Jedino snažan, nezavisan i popularan parlament može imati kapacitet da efikasno vrši svoju kontrolnu funkciju. Vlada, kao nosilac izvršne vlasti, mora biti kontrolisana od strane parlamenta, a ne obrnuto. Neophodno je oslabiti i položaj predsednika republike, čija realna snaga i postupanje nisu u skladu sa ustavnim ovlašćenjima.

Veliku pažnju ćemo posvetiti unapređenju izbornog procesa. Izbori su najvažniji mehanizam institucionalnog rešavanja društvenih sukoba. Kroz slobodne izbore se na ravnopravan i civilizovan  način vrši raspodela moći između političkih stranaka i lidera, i obezbeđuje smenjivost vlasti. Međutim, promena izbornog sistema doneće i jačanje članova, kandidata i lokalnih odbora u odnosu na rukovodstva autoritarnih i centralizovanih političkih stranaka. Omogućiće da budu izabrani oni kandidati koje građani istinski smatraju svojim predstavnicima, i ojačati zakonodavno telo u odnosu na vladu.

Građanima se moraju obezbediti uslovi za veće direktno učešće u političkim procesima na centralnom i lokalnom nivou. Tako se ostvaruje princip direktne demokratije i ograničavaju svi centri moći u sistemu. Usled teške situacije velikog dela građana (loši materijalni uslovi, eksploatacija u procesu rada, nedostatak veština i vremena za bavljenje politikom u klasičnom smislu), neophodno je uložiti dodatne napore da se u svakom važnom pitanju sasluša i uvaži njihov stav.         Set predloga za reformu političkog sistema pripremili smo kao polaznu osnovu za širi dijalog u našem društvu. Naglašavamo da su ovo predlozi koje želimo da sprovedemo u delo onda kada nam građani poklone dovoljno poverenje da budemo u poziciji da to učinimo, makar delimično. Oni nemaju nikakve veze sa aktuelnim pregovorima pod pokroviteljstvom Evropskog parlamenta. Sa autoritarnom vlašću možemo voditi dijalog isključivo o uslovima za održavanje fer izbora i opoziciono političko delovanje u celini.

Na ove predloge prirodno se nadovezuje pitanje decentralizacije, i tu stručni odbor Pokreta slobodnih građana izrađuje poseban program. Razlozi za odvajanje su složenost teme i broj problema za koje je potrebno predložiti rešenja. Tek nakon kompletne analize, koja će primarno uzeti u obzir specifičnosti nižih nivoa teritorijalne organizacije, i potrebe ljudi koji u njima žive, izaći ćemo sa jasno definisanim predlozima u pojedinim pitanjima, kao što je izborni sistem za lokalne izbore.

Jačanje nezavisnosti pravosuđa je takođe cilj koji bi se mogao svrstati pod reformu političkog sistema, a za koji je u toku izrada posebnog programa.

Većina građana za sada nije suviše zainteresovana za temu reforme političkih institucija. Prvi razlog je što ljudi u Srbiji danas generalno imaju malo poverenje u institucije i snagu ustava i zakona. Smatraju da se ni ono što sada piše u pravnim aktima ne sprovodi u realnosti, te da bi, šta god da se promeni u normativnom smislu, praksa ostala ista.

Drugi razlog zbog koga su građani mahom skeptični je što veruju da dizajn političkog sistema nema direktne veze sa njihovim realnim i svakodnevnim problemima, pre svega ekonomske prirode.

Pokret slobodnih građana nudi drugačiji pristup ovoj temi. Naime, samo se na prvi pogled ne vidi veza između siromaštva, komunalnih problema, zastarele infrastrukture, zagađenja, lošeg zdravstva i načina na koji je politički sistem formalno postavljen. Realno iskustvo pokazuje da upravo pogrešno ili nedovoljno precizno uređenje odnosa između različitih institucija i javnih funkcionera na najvišem nivou organizacije državne vlasti podstiče političku neodgovornost. Stvara se praksa da nosioci funkcija izlaze iz okvira svojih ovlašćenja, zloupotrebljavaju rupe u propisima, izbegavaju i obesmišljavaju svaki oblik kontrole njihovog rada, i odatle se širi na svim nivoima.

Najveći broj rešenja koja su danas na snazi ohrabruju političare koji su odgovorni rukovodstvima stranaka i uskim interesnim krugovima krupnog kapitala, a ne građanima. Stvoren je sistem negativne selekcije zasnovan na disciplini i lojalnosti, koji postoji već decenijama, a čije posledice osećamo svi.

Dobar primer je postojeći izborni sistem u Srbiji.  Proporcionalni sistem sa zatvorenim listama dovodi do toga da birači ne biraju svoje predstavnike, već samo zaokružuju imena partija. Konkretne poslanike biraju stranački glavni odbori. Shodno tome, poslanicima reizbor ne zavisi direktno od ostvarenih rezultata i komunikacije sa građanima, već od volje lidera i rukovodstva stranke. Slično je i sa nosiocima najviših funkcija na lokalnom nivou, i ovo je jedan od uzroka za loš rad lokalnih samouprava i nagomilane konkretne i svakodnevne probleme koji utiču na život građana.

Osim toga, sistem predstavničke demokratije poslednjih decenija pokazao je mnoge svoje nedostatke u pogledu otuđenosti od građana, što izaziva nezadovoljstvo i u razvijenim zapadnim zemljama. Odluke se donose netransparentno, van zvaničnih mesta predviđenih za to, i bez uvida i kontrole onih na čije će živote najviše uticati. Promene koje predlaže Pokret slobodnih građana su prvi korak ka vraćanju moći građanima. Želimo što manje moći i privilegija za političare, a što više odgovornosti i pritiska.

Tačno je da se izmenama propisa i institucionalnog dizajna se ne mogu rešiti svi problemi. Primena bilo čega što bude usvojeno u institucijama uvek će zavisiti od širih društvenih okolnosti, pre svega dominantne političke kulture. Međutim, formalne institucije i procedure u jednom društvu bi trebalo da utiču na jačanje demokratske i participativne političke kulture, a ne da reprodukuju podanički i autoritarni obrazac.

IZBOR PREDSEDNIKA REPUBLIKE U PARLAMENTU

PREDLOZI:

• Izbor predsednika Republike u Narodnoj skupštini – uvođenje parlamentarnog sistema vlasti
• Potrebna kvalifikovana većina: 2/3 svih narodnih poslanika (u trećem krugu ½ svih poslanika)
• Mandat od 5 godina

Trenutna pozicija predsednika Republike u političkom sistemu Srbije u formalnom smislu određena je Ustavom Republike Srbije iz 2006. godine, kao i Zakonima o predsedniku Republike i izboru predsednika Republike iz 2007. godine.

Navedeni pravni akti, kao i oni koji su prethodno regulisali datu oblast, dozvoljavaju da o Srbiji govorimo kao o zemlji sa „polupredsedničkim“ sistemom vlasti, gde je izvršna vlast podeljena između vlade i predsednika. Podtip ovog sistema koji je zastupljen kod nas predviđa vladu kao nosioca izvršne vlasti sa daleko širim krugom nadležnosti. Predsednička ovlašćenja su uglavnom protokolarna, ali njegova snaga leži u dodatnom legitimitetu, odnosno činjenici da se bira direktno imenom i prezimenom od strane građana, na neposrednim izborima. U ovakvom sistemu „ravnoteže“ uloga predsednika je teorijski zamišljena kao pozitivna – on je trebalo da bude korektivni faktor i garant poštovanja Ustava.

Međutim, ovakvo rešenje je u prethodnim decenijama primene pokazalo veliki broj nedostataka. Kao glavni problem ističemo preveliku koncentraciju moći u rukama predsednika Republike i raširenu praksu prekoračivanja ustavnih ovlašćenja. Do toga dolazi u situacijama kada je neposredno izabrani predsednik države ujedno i lider najveće političke stranke koja učestvuje u  vlasti. Tako se stvara jedno vanustavno stanje, gde je vlada servis predsednika, a parlament ima jedinu ulogu da većina u njemu formalno izglasa odluke koje je on već doneo. Od devedesetih godina imali smo više takvih primera i jednu tradiciju mešanja u oblasti koje ne spadaju u delokrug rada predsednika.

Pokret slobodnih građana zalaže se izmene koje će doprineti da se delovanje svakog budućeg predsednika Republike vrati u okvire ustavnih nadležnosti. U sklopu  šire borbe za dekoncentraciju političke moći i ovlašćenja u našem društvu, važan cilj je da na svaki mogući način sprečimo da ikada više tolika količina moći bude nagomilana u rukama jednog čoveka kao što je to danas. Takođe, poštovanje Ustava od strane najviših državnih organa i javnih funkcionera biće osnovni preduslov za ponovnu izgradnju demokratskih institucija koja nam sledi.

Kao prvi korak, potebno je promeniti način izbora predsednika Republike. Predlažemo da se Predsednik bira od strane poslanika u Skupštini Srbije tajnim glasanjem. Kako bi on zaista imao široku podršku u parlamentu, ali i među relevantnim političkim partijama, te zaista izražavao državno jedinstvo, predlažemo i da za izbor predsednika bude potrebna kvalifikovana većina od 2/3 poslanika. Ovo pravilo bi važilo u prva dva kruga glasanja, dok bi se u slučaju da nijedan kandidat ne dobije dovoljan broj glasova, u trećem krugu primenjivalo pravilo proste većine. Smatramo da je u redu da mandat na ovoj funkciji, kao i do sada, bude 5 godina, i da po trajanju prevazilazi jedan parlamentarni saziv.

Navedenom izmenom predsedniku će biti oduzet specifičan dodatni legitimitet nastao kao rezultat podrške na neposrednim izborima, a koji je prečesto služio kao pokriće za prekoračivanje ovlašćenja i preotimanje nadležnosti premijera, vlade i mnogih drugih državnih organa. Osim toga, upravo popularni politički lideri, koji se nalaze na čelu najvećih stranaka, više neće imati motiv da se kandiduju za predsednika države, i da sa te pozicije upravljaju svim političkim procesima. U Srbiji će biti uveden čist parlamentarni sistem vlasti, a uloga predsednika države će zaista i biti svedena na protokolarnu.

Za impementaciju parlamentarnog sistema vlasti neophodno je izmeniti Ustav Srbije u delu koji se odnosi na izbor predsednika Republike, kao i Zakone o predsedniku Republike i izboru predsednika Republike. Takođe, podrazumeva se i prilagođavanje drugih zakonskih i podzakonskih akata novom rešenju.

PERSONALIZACIJA IZBORNOG SISTEMA

PREDLOZI:

• Uvođenje personalizovanog proporcionalnog izbornog sistema
• Građani glasaju za stranke i konkretne kandidate za poslanike
• Raspodela mandata prema proporcionalnom metodu (D’ontova formula)
• Odabir poslanika na osnovu najboljih rezultata u svojim izbornim jedinicama –  najvećeg procenta osvojenih glasova u odnosu na ukupan broj birača u izbornoj jedinici

U Srbiji se poslanici trenutno biraju po proporcionalnom  izbornom sistemu sa jednom izbornom  jedinicom, koji je uveden Zakonom o izboru narodnih poslanika iz 2000. godine. Kasnije izmene Zakona tretirale su različita pitanja važna za izborni proces, ali osnovne karakteristike sistema nisu dovedene u pitanje.

Najlakše uočljiv nedostatak ovog sistema je neravnomerna geografska zastupljenost. U prethodnom parlamentarnom  sazivu (od 2016. do 2020. godine)  predstavnika nije imalo čak 80 od 145 gradova i opština u Srbiji, ne računajući Kosovo i Metohiju (55 %). U njima živi ukupno 1.424.674 birača (22 %). U isto vreme, 100 poslanika (40 %) bilo je iz Beograda.

Međutim, još veći problem je što građani danas ne biraju direktno svoje predstavnike, već samo glasaju za zatvorene liste. Centrale partija odlučuju koji će kandidati ući u Skupštinu. Stvoren je prostor za dominaciju autoritarnih i centralizovanih partija sa čvrstom stranačkom disciplinom. Poslanici nisu ni na koji način odgovorni biračima, niti ih aktuelna pravila motivišu za direktnu komunikaciju i rešavanje problema. Reizbor u potpunosti zavisi od lojalnosti lideru stranke. Prateća posledica je obesmišljavanje zakonodavne, kao i značajno limitiranje raspravne i kontrolne funkcije parlamenta.. Ne može se govoriti o podeli i međusobnoj kontroli vlasti, jer je izvršna vlast daleko nadmoćnija.

Pokret slobodnih građana zalaže se za izmene izbornog sistema koje će konačno omogućiti građanima da zaista glasaju za poslanike koji će ih predstavljati u parlamentu. Da zaokruže ime i prezime čoveka koga žele da podrže, procenjujući političke stavove, biografije i rezultate kandidata na način na koji smatraju odgovarajućim. Potrebno je da birač može da glasa za nekoga iz svoje sredine, sa čijim radom je upoznat, da ga drži odgovornim i kazni ga na narednim izborima. Takođe,  različiti delovi zemlje moraju biti adekvatno predstavljeni u zakonodavnom telu.

Smatramo da će ovakvi efekti u značajnoj meri biti postignuti uvođenjem jednog tipa „personalizovanog proporcionalnog” izbornog sistema. Njegova glavna karakteristika je da birač istovremeno glasa i za stranku i za konkretnog kandidata za poslanika. Sistem podrazumeva napuštanje modela sa jednom, i uvođenje više izbornih jedinica, gde stranke, koalicije i grupe građana ističu svoje kandidate u izbornim jedinicama. Međutim, u ukupnoj raspodeli mandata čuva se pravičan proporcionalni princip, jer stranke, kao i do sada osvajaju mandate srazmeno broju glasova koje su ukupno dobile u svim izbornim jedinicama. Ključna promena u odnosu na aktuelno stanje je što se mandati koje je jedna stranka osvojila više ne dodeljuju prema redosledu na zatvorenoj listi, već onim kandidatima koji su ostvarili najbolje rezultate u svojim izbornim jedinicama. Najbolji rezultat znači najveći procenat dobijenih glasova u odnosu na ukupan broj birača u datoj izbornoj jedinici. Ovakav izborni sistem predložio je i već duži niz godina zastupa Centar za slobodne izbore i demokratiju („Predlog za promenu izbornog sistema“, decembar 2015. godine).

Personalizacija izbora podstiče decentralizaciju i demokratizaciju političkih partija. Uspeh stranke direktno zavisi od prepoznatljivosti lokalnih lidera i timova, što jača njihovu poziciju u odnosu na partijski vrh. Rukovodstvo je motivisano da ističe one koji mogu da donesu što veći broj glasova u svojim izbornim jedinicama. Osim toga, izabrani poslanici manje su podložni glasanju po direktivi, što u perspektivi jača snagu parlamenta u odnosu na vladu. Oni se bore za novi mandat komunikacijom sa građanima, a imperativ poslušništva partiji je  smanjen. Posebno pozitivan efekat je  podsticanje unutarpartijske kompeticije, jer kandidatu za poslaničko mesto konkurenti nisu samo protivkandidati iz ostalih partija u datoj izbornoj jedinici, već su često veći suparnici predstavnici njegove stranke u drugim jedinicama.

U prethodnom delu navedene su osnovne odlike personalizovanog proporcionalnog izbornog sistema, a to su ujedno i ključni predlozi Pokreta slobodnih građana za donošenje novog Zakona o izboru narodnih poslanika i  izbornu reformu nakon smene autoritarnog režima. Međutim, ovakva reforma otvara još čitav niz pitanja i dilema, za koje ćemo odgovore tražiti u širem društvenom dijalogu sa drugim političkim akterima, stručnom javnošću i građanima. Najvažnija su:

Broj izbornih jedinica

Prva mogućnost je uvođenje 250 izbornih jedinica, gde bi svaka stranka, koalicija ili grupa građana imala po jednog kandidata u svakoj izbornoj jedinici. Izborni listić je jednostavan, na njemu se nalaze imena i prezimena kandidata, a u nastavku naziv stranke ispred koje su predloženi.

Druga mogućnost je uvođenje 6-10 velikih i višemandatnih izbornih jedinica. U ovoj opciji građani bi imali mogućnost da, uz glas za stranku, dodatno odaberu i kandidata te stranke koga žele da podrže, jer bi svaka stranka imala više kandidata u svakoj izbornoj jedinici. Međutim, ovo usložnjava i izborni listić i proces glasanja (birač zaokružuje dva puta – prvi put stranku, a potom kandidata).

Područja izbornih jedinica trebalo bi definisati posebnim zakonom.

Proces kandidovanja

Smatramo da bi, bez obzira na broj izbornih jedinica, svaki kandidat trebalo da prikupi najmanje 30 overenih potpisa birača sa prebivalištem u datoj izbornoj jedinici. Takođe se zalažemo da svaka stranka, koalicija ili grupa građana bude u obavezi da istakne najmanje trećinu kandidata od ukupnog broja poslaničkih mesta (u trenutnoj situaciji 84). Ove obaveze bile bi oslobođene stranke nacionalnih manjina.

Utvrđivanje redosleda kandidata na izbornom listiću

Smatramo da bi u svakoj izbornoj jedinici redosled kandidata na izbornom listiću trebalo određivati žrebom, a ne kao do sada, prema redosledu predaje potpisa i prateće dokumentacije.

Cenzus

Pitanje da li će cenzus ostati 3% ili će biti vraćen na 5% nije presudno za karakter budućeg izbornog sistema. Ne podržavamo ideju o stepenovanom cenzusu za koalicije, jer će to samo podstaći mnoge stranke koje žele da se udruže radi učešća na izborima da pronađu alternativne načine za to (predaće listu kao grupa građana ili će kandidati jedne stranke nastupiti na listi druge stranke).

Afirmativni kriterijumi za slabije zastupljeni pol

Jedno moguće rešenje je obaveza da svaka politička stranka, koalicija ili grupa građana od ukupnog broja njenih kandidata mora imati najmanje 40% pripadnika slabije zastupljenog  pola. Isto tako, prilikom rangiranja kandidata i raspodele mandata, obavezno je da poslaničko mesto dobije najmanje 40% pripadnika slabije zastupljenog pola, u odnosu na ukupan broj mandata koji je osvojen.

Afirmativni kriterijumi za stranke nacionalnih manjina

Predlog Pokreta slobodnih građana je da se na konkretnim izborima za svaku stranku nacionalne manjine prilikom utvrđivanja broja osvojenih mandata i pojedinačnih kandidata  koji su osvojili mandat primenjuje jedan od dva kriterijuma koji je za nju povoljniji, odnosno onaj koji bi joj doneo veći broj mandata. Opcioni kriterijumi su:

 a) kriterijum prirodnog izbornog praga

b) kriterijum po kom u onim izbornim jedinicama gde je kandidat stranke nacionalne manjine osvojio najviše glasova, on i dobija mandat.

PROFESIONALIZACIJA IZBORNE ADMINISTRACIJE

PREDLOZI:

• Formiranje Centralne izborne komisije kao nezavisnog, stalnog i profesionalnog izbornog tela
• Stalni sastav CIK od 9 članova koji se biraju na javnom konkursu, sa mandatom od 7 godina
• Proširenje nadležnosti na: vođenje biračkog spiska, nadzor nad finansiranjem političkih aktivnosti, nadzor nad medijima u vreme izbora, obuke i edukaciju
• CIK ima zakonodavnu inicijativu u pitanjima iz njene nadležnosti

Organi za sprovođenje izbora u Republici Srbiji definisani su Zakonom o izboru narodnih poslanika i Zakonom o lokalnim izborima. To su Republička izborna komisija, gradske/opštinske izborne komisije i birački odbori. Članovi RIK se biraju na 4 godine, koliko i traje jedan parlamentarni saziv, a sastav lokalnih komisija i biračkih odbora se menja od izbora do izbora. Članove svih tela delegiraju političke stranke, a njihov sastav zavisi od raspodela snaga između stranaka na republičkom i lokalnom nivou. To znači da su izborni organi u Srbiji privremenog i ad-hoc karaktera.

Prvi nedostatak je što sastav organa za sprovođenje izbora u najvećem broju čine lica koja nisu kvalifikovana i obučena za taj posao. Zbog stalnih promena nema ni procesa sticanja iskustva, pa se već 20 godina ponavljaju iste greške u radu.   Takođe, u izbornim organima većinu članova i  kontrolu  imaju stranke koje su u datom trenutku na vlasti. Unutrašnje funkcionisanje organa preslikava širu političku borbu, odluke se donose na osnovu partijske lojalnosti, a ne nepristrasnog tumačenja pravnih propisa. Posledica je višedecenijski loš rad izbornih organa i njihova podložnost političkim pritiscima.

Pokret slobodnih građana smatra da je Srbiji potrebna profesionalna, stalna, kompetentna i nezavisna izborna administracija, koja će biti nosilac postepenog unapređenja izbornog procesa, a ne jedan od izvora njegovih najvećih nedostataka. Efekat rada takve administracije biće povećanje poverenja u izborni proces od strane političih aktera i građana. Parlament izabran na izborima oko kojih postoji opšti konsenzus da su bili pošteni imaće daleko veći legitimitet i snagu da obavlja svoje funkcije.

Zalažemo se za formiranje Centralne izborne komisije kao nezavisnog tela, koje je odgovorno zakonodavnoj i sudskoj, ali ne i izvršnoj vlasti, niti direkno političkim partijama. Za stručnost i integritet CIK je presudno da se stalni sastav bira putem javnog konkursa, prema kriterijumima koji u prvi plan stavljaju odgovarajuća stručna znanja i relevantno profesionalno iskustvo. Izabrani kandidati moraju biti poznavaoci izborne problematike, sa stručnim, društvenim i političkim ugledom. To ne smeju biti stranačke ličnosti. Izbor kandidata mora potvrditi i Narodna skupština.

Optimalan broj stalnih članova je 9, kako bi, sa jedne strane, mogle da budu pokrivene sve oblasti koje će spadati u nadležnost CIK, a sa druge, bio omogućen efikasan rad i odlučivanje. Mandat od 7 godina je odgovarajuć jer u značajnoj meri prevazilazi jedan parlamentarni saziv, obezbeđuje trajnost i omogućava sprovođenje dugoročnih planova i reformi.

Centralna izborna komisija će samostalno uređivati svoj rad, uz zakonski definisano finansiranje iz budžeta. Ona će se konstantno baviti poboljšanjem izbornog procesa. Nadležnosti će biti proširene na: vođenje biračkog spiska, nadzor nad finansijama stranaka, nadzor nad medijima u vreme izbora i sprovođenje obuka za članove biračkih odbora.

Lokalne izborne komisije i birački odbori će i dalje biti privremena tela sastavljena od članova partija. Ipak, predsednici i zamenici će morati da budu lica zaposlena u organima uprave – proći će detaljnu obuku, biće licencirani, sa mesečnim finansijskim dodatkom, obavezom stalnog usavršavanja i mogućnošću da krivično odgovaraju zbog neregularnosti.

Potrebno je doneti poseban Zakon o centralnoj izbornoj komisiji i prilagoditi veliki broj akata, jer prema ovom rešenju CIK preuzima pojedine nadležnosti drugih tela, kao što su REM ili Agencija za sprečavanje korupcije. Predvideli smo i promenu Ustava, kako bi Centralna izborna komisija dobila pravo zakonodavne inicijative u svojoj  oblasti. U pitanju reforme izborne administracije opredelili smo se za model koji zastupa Centar za slobodne izbore i demokratiju („Predlog za promenu izborne administracije u Srbiji“, decembar 2016. godine).

ROTIRAJUĆA FUNKCIJA PREDSEDNIKA SKUPŠTINE I SKUPŠTINSKIH ODBORA

PREDLOZI:

• Na mestu predsedavajućeg Narodne skupštine rotiraju se predstavnici 6 različitih lista koje su ušle u parlament (4 sa najvećim brojem glasova i 2 manjinske sa najvećim brojem glasova)
• Na mestu predsednika skupštinskih odbora po istom principu smenjuju se predstavnici 4 liste sa najvećim brojem glasova

Položaj, nadležnosti, sastav, organizacija  i način rada i odlučivanja Narodne skupštine Republike Srbije definisani su Ustavom Republike Srbije i Zakonom o Narodnoj skupštini. Funkcionisanje parlamenta, kao i način ostvarivanja prava i dužnosti narodnih poslanika, bliže su definisani Poslovnikom Narodne skupštine.

Načelno, Narodna skupština je najviše predstavničko telo i nosilac zakonodavne vlasti. Međutim, parlament u poslednjih nekoliko godina nije ispunio ni minimum uslova da bi se mogao nazvati najvišim domom, demokratskom institucijom ili mestom gde građani vrše suverenost preko izabranih predstavnika. Predlozi vlade su usvajani u gotovo 100% slučajeva, bez ikakve stvarne rasprave, i najčešće po hitnom postupku. Predlozi opozicije su po automatizmu odbacivani. Prostor za elementarni dijalog je sužen, jer se poslanicima koji ne pripadaju većini konstantno onemogućavalo da govore. Učestala je bila svaka vrsta sabotaže opozicionog i kritičkog rada. Korišćen je rečnik kome nije mesto u parlamentu i drastično je smanjen nivo političke kulture i dijaloga. Suprotno Poslovniku i običaju, poslaničkim grupama koje ne čine većinu nije dato da vode gotovo nijedan odbor. Ona nezavisna tela koja su zaista radila svoj posao bila su ignorisana, nipodaštavana i izložena napadima tabloida i stranačkih prvaka. Zbog svega navedenog, opozicija je 2019. godine napustila parlament.

Vlast je stvorila takvu atmosferu kako bi se oslobodila ovog vida kontrole, a važnu ulogu u svemu tome imala je zloupotreba funkcije i širokih diskrecionih ovlašćenja predsednika parlamenta. Međutim, mora se reći i da u našoj parlamentarnoj istoriji postoji duga tradicija korišćenja ove pozicije od strane većine za kreiranje neravnopravnih uslova u političkoj raspravi – nametanje agende, uskraćivanje vremena i prava da govore nepodobnim poslanicima, nedosledna primena propisa. Nedemokratsko ponašanje je u poslednjem periodu samo dostiglo vrhunac.

Pokret slobodnih građana nudi jedno nestanardno institucionalno rešenje u pokušaju da se ovakva praksa trajno zaustavi. Predlažemo da se predstavnici 6 lista koje su ušle u parlament (4 sa najvećim brojem glasova i 2 manjinske sa najvećim brojem glasova) rotiraju na mestu predsedavajućeg parlamenta sa jednakim mandatima u okviru 4 godine parlamentarnog saziva. Dodatno se može utvrditi da li je optimalno da to budu fiksni vremenski mandati, da se predsedavajući rotiraju pred svako naredno zasedanje, ili da se pronađe neka nova formula kojom će biti obezbeđena ravnopravnost.

Jedan od mogućih modaliteta da se ovo rešenje uvede u pravni okvir je ustanovljavanje Predsedništva Skupštine kao kolektivnog organa od 6 članova, koji se smenjuju na poziciji predsedavajućeg. Predsedništo se bira na prvoj sednici novog saziva. Svaka od 6 navedenih lista predlaže po jednog kandidata, a potvrđuje ih Skupština većinom glasova od ukupnog broja poslanika. Predsedništvo se može smeniti samo kolektivno, ali se na istoj ili narednoj sednici mora izabrati novo na isti način. Predsedništvo bi kolektivno vršilo funkcije koje su trenutno u nadležnosti Predsednika Skupštine. Po sličnom principu trebalo bi da se rotiraju i predsednici skupštinskih odbora.

Primarna ideja je da se stranke podstaknu da izaberu „umerene“ kandidate koji će u najvećoj mogućoj meri neutralno i nepristrasno voditi sednice i obavljati druge poslove, jer im je u interesu da to učine i suparničke stranke. Takva praksa doprinela bi smanjenju zloupotreba funkcije, smirivanju tenzija i uspostavljanju komunikacije koja priliči zakonodavnom telu. Na kraju, i ako bi se nekada u budućnosti ponovila sadašnja situacija, opozicija bi mogla da ravnopravno učestvuje u radu, makar u ograničenom periodu. Sve ovo bi ojačalo moć parlamenta u oblasti kontrole i nadzora izvršne vlasti.

OBAVEZA PREDSEDNIKA VLADE DA ODGOVARA NA POSLANIČKA PITANJA

PREDLOZI:

• Obaveza predsednika vlade da odgovara na poslanička pitanja u posebnom terminu
• Ograničeno vreme predsedniku vlade i ministrima za davanje odgovora na 5 minuta

Zakon o Narodnoj skupštini predviđa poslaničko pitanje kao jedan od instrumenata parlamentarne kontrole rada vlade. Poslovnik Skupštine bliže uređuje način njegovog korišćenja. Poslovnikom su, pored klasičnih, predviđena i poslanička pitanja u vezi sa aktuelnom temom.

Termin za postavljanje usmenih poslaničkih pitanja je svaki poslednji četvrtak u mesecu od 16 do 19 časova. Pismena se mogu dostaviti između dve sednice parlamenta. Poslaničko pitanje traje najviše 3 minuta. Predsednik vlade ili ministar mogu odgovoriti odmah usmeno ili u pisanom obliku u roku od 8 dana (izuzetno do 30 dana). Nakon odgovora, poslanik može da, ponovo u okviru 3 minuta, da komentar ili postavi dodatno pitanje. Poslanik takođe ima na raspolaganju još 2 minuta da se izjasni o odgovoru na dodatno pitanje.

Ovaj institut kod nas ima brojne nedostatke. Prvo, vlada samo pisanim putem obaveštava koji članovi nisu u mogućnosti da prisustvuju, te oni lako izbegavaju obaveze prema parlamentu i javnosti. Drugo, nije ograničeno vreme za odgovore, pa predstavnici izvršne vlasti govore daleko više i koriste to za skretanje pažnje sa problema i napade na neistomišljenike. Treće, nije jasno kojim redom poslanici ostvaruju pravo na poslanička pitanja. Često oni koji pripadaju većini zauzmu svo vreme „prijateljskim” pitanjima. Tako se guši glas opozicije, a vladi daje prostor za veličanje svog rada. Na kraju, član 205. Poslovnika za održavanje poslaničkih pitanja određuje svaki poslednji četvrtak u mesecu od 16 do 19 časova „na sednici koja je u toku”. Ovaj deo je tumačen tako da se poslanička pitanja održavaju isključivo ukoliko je sednica u toku, te je neretko predsednik Skupštine zakazivao sednice tako da se završe pre ili počnu nakon poslednjeg četvrtka u mesecu.

Institut poslaničkih pitanja u vezi sa aktuelnom temom je bolje definisan. Postoji ograničeno vreme za odgovor (5 minuta), utvrđen redosled kojim ovlašćeni predstavnici poslaničkih grupa i poslanici postavljaju pitanja i  mogućnost da se zahteva prisustvo nadležnog ministra. Međutim, ovaj institut nije redovan, već se zakazuje na predlog poslaničkih grupa, a sadrži ograničenje i u vezi sa temom za razgovor. U praksi se retko koristi ova mogućnost, i ona ne može biti zamena sa standardna poslanička pitanja kao instrument u parlamentarnoj kontroli izvršne vlasti sa velikom tradicijom.

Pokret slobodnih građana se zalaže sa jačanje instrumenata parlamentarne kontrole rada vlade. Kontrolna funkcija se ne sastoji samo u mogućnosti  da se vlada ili ministri smene, niti da se spreči donošenje određenog akta, već i da se javnost upozna sa štetnim ili netransparentnim delovanjem izvršne vlasti i stvarnim stanjem stvari u važnim oblastima. Poslanička pitanja vidimo kao značajnu mogućnost u rukama poslanika da kritikuju i diskredituju rad ministara ili vlade u celini.

Zbog toga je naš prvi predlog uvođenje i treće vrste poslaničkih pitanja – poslanička pitanja predsedniku vlade. Predsednik vlade bi bio obavezan da svake poslednje srede u mesecu od 16 do 19 časova prisustvuje sednici parlamenta i sam odgovara na pitanja poslanika usmeno u živom televizijskom prenosu na javnom servisu. Premijer mora da odgovori na sva pitanja, a samo izuzetno može zatražiti da pismeno odgovori u roku od 30 dana, ili da to učini bez prisustva javnosti. Drugi predlog je unifikacija pravila koja će važiti za sve vrste poslaničkih pitanja. Neophodno je ustanoviti maksimalno vreme za odgovor na pitanje od 5 minuta i utvrditi jasan redosled za postavljanje pitanja koji će obezbediti ravnopravnost za opozicione i male poslaničke grupe. Takođe, Poslovnik bi trebalo izmeniti i tako da poslanička pitanja budu obavezna svake poslednje srede i četvrtka u mesecu kada je zasedanje u toku, a ne pojedinačna sednica. Ovim bi poslanici praktično dobili priliku da u toku jesenjeg i prolećnog zasedanja minimalno jednom mesečno postavljaju pitanja, i to bi postalo obavezno pravilo, a ne stvar dobre volje kao sada.

UKIDANJE BLANKO OSTAVKI

PREDLOG:

• Ukidanje stava 2. člana 102. Ustava Republike Srbije prema kojem je „narodni poslanik slobodan da, pod uslovima određenim zakonom, neopozivo stavi svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci na čiji predlog je izabran za narodnog poslanika”

Prava, obaveze i položaj narodnih poslanika u Srbiji definisani su Ustavom, Zakonom o Narodnoj skupštini, Zakonom o izboru narodnih poslanika i Poslovnikom Narodne skupštine.

Ovi akti načelno propisuju da je mandat slobodan, odnosno da pripada narodnom poslaniku. Međutim, Ustav Srbije u članu 102. sadrži odredbu prema kojoj je „narodni poslanik slobodan da, pod uslovima određenim zakonom, neopozivo stavi svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci na čiji predlog je izabran za narodnog poslanika”. U praksi, najveći broj stranaka je u dugom vremenskom periodu, kao uslov za stavljanje na listu, zahtevao od svojih kandidata da unapred pripreme tekst svoje ostavke, sa potpisom, a bez datuma, i da takav dokument predaju u centralu stranke. Ovakvi dokumenti popularno su nazvani „blanko” ostavke.

Smisao blanko ostavki je da u onom trenutku, kada određeni poslanik odluči da napusti stranku/koaliciju kojoj je do tog trenutka pripadao, ili se ogluši o partijsku disciplinu svojim glasanjem ili govorom u parlamentu, data stranka može samo da dopiše tekući datum na već pripremljenu ostavku poslanika i dostavi je  predsedniku Skupštine. „Pobunjeni” poslanik gubi mandat, a u parlament umesto njega ulazi naredni kandidat sa iste liste. Na ovaj način praktično je uveden imperativni mandat, jer mandat zapravo pripada političkoj stranci.

Pokret slobodnih građana zalaže se za slobodan mandat, kao jedno od temeljnih načela parlamentarne demokratije i standard u državama Evropske Unije. Takođe, podržavamo svaku promenu koja će ojačati nezavisnost i snagu najvišeg zakonodavnog tela i njegovih članova u odnosu na izvršnu vlast, političke partije i druge nosioce moći. Zbog toga predlažemo brisanje navedene odredbe iz najvišeg pravnog akta.

Tačno je da je, nakon kritika Venecijanske komisije, Skupština Srbije tokom 2011. godine u praksi onemogućila korišćenje blanko ostavki. Izmenjen je Zakon o izboru narodnih poslanika u delu kojim se definišu razlozi i način prestanka mandata poslanika, i to na taj način da poslanik mora potpisanu i overenu ostavku predati lično predsedniku Skupštine. To je učinjeno kako bi bio ispunjen jedan od uslova za sticanje statusa kandidata za članstvo u EU.

Međutim, blanko ostavke bile bi u punom smislu ukinute tek brisanjem navedene odredbe Ustava. Zakoni i akti kojima se bliže uređuje rad zakonodavnog tela pogodni su za brze i lake izmene, te postoji opasnost da bi neka parlamentarna većina u budućnosti, nalazeći opravdanje i pravni osnov u Ustavu, mogla da ponovo promeni pravila u pravcu imperativnog mandata. Uostalom, i Venecijanska komisija je u svojim izveštajima konstatovala da je izmena Zakona o izboru narodnih poslanika samo prelazno rešenje, a da je u srednjem i dužem roku neophodno izmeniti stav 2. člana 102. Ustava.

Glavni argument protiv slobodnog  mandata je da on omogućava „kupovinu” poslanika od strane drugih stranaka ili  interesnih grupa. Mi smatramo da odgovornost leži isključivo na političkim organizacijama i na njihovoj odluci koga stavljaju na izbornu listu. Selekcija najboljih kandidata za javne funkcije je osnovni posao stranaka. Apsurdno je da neko vodi kampanju  u kojoj tvrdi da su kandidati na njegovoj listi od integriteta, nepotkupljivi i odani javnom interesu, a da se istovremeno zalaže za kontrolu stranke nad mandatima, jer nije siguran da se ti isti kandidati, kada postanu poslanici, neće „prodati” u slučaju „bolje ponude”. Pokret slobodnih građana neće primati u članstvo one koji su spremni da iz lukrativnih razloga prekrajaju volju građana, a isto savetujemo i drugim političkim akterima. Na javnosti je da politički kazni takve pojedince kroz gubitak ugleda i podrške, a na istražnim organima da ispitaju da li postoje protivzakonite radnje.

RAZDVAJANJE LOKALNIH OD REPUBLIČKIH IZBORA

PREDLOG:

• Dogovor relevantnih političkih snaga o razdvajanju termina za održavanje republičkih i lokalnih izbora (minimalni razmak od 60 dana)      

Rokovi za raspisivanje parlamentarnih i lokalnih izbora uređeni su Ustavom Republike Srbije, Zakonom o izboru narodnih poslanika i Zakonom o lokalnim izborima. Parlamentarni izbori se moraju održati najkasnije 30 dana pre isteka mandata prethodnog saziva, dok od dana raspisivanja izbora do njihovog održavanja ne sme proći manje od 45 ni više od 60 dana. Izbori za skupštine jedinica lokalne samouprave moraju biti raspisani najkasnije 45 dana pre završetka mandata trenutnim odbornicima, a do dana izbora mora proći između 45 i 60 dana.

U demokratiji lokalna samouprava predstavlja pravo građana i oblik ograničenja državne vlasti. Stanovnici lokalne zajednice mogu da samostalno uređuju njena pravila i funkcionisanje u ograničenom opsegu javnih poslova. On obuhvata svakodnevni život i probleme koji se najefikasnije rešavaju na nivou vlasti najbližem građanima. Lokalna samouprava podrazumeva i pravo građana da između sebe izaberu one koji će vršiti javne poslove važne za datu zajednicu.

U Srbiji je to pravo ugroženo, između ostalog, zbog prakse da se lokalni izbori održavaju istog datuma kada i parlamentarni i (ili) predsednički. Partijama odgovara objedinjavanje izbora, jer ime lidera navodi građane da po inerciji zaokruže istu opciju i na lokalnom nivou. Zato rukovodstva stranaka upućuju direktive svojim odborima (u onim gradovima i opštinama gde kontrolišu vlast) da rokove održavanja izbora upodobe sa republičkim. Tako se derogira značaj lokalnih izbora i lokalne samouprave uopšte. Umesto da se u kampanji govori o rešavanju problema građana, kandidatima iz date sredine, njihovim biografijama i prethodnim rezultatima, ili mogućnostima za razvoj zajednice, izbori za odbornike se svode na izjašnjavanje o predsednicima stranaka i državnoj politici. Tome doprinose nazivi izbornih lista, gde se uz naziv stranke obično nalazi i ime partijskog lidera, iako on nema nikakve veze sa lokalnom politikom.

Male izvorne nadležnosti i prihodi, potpuna finansijska zavisnost od države i veliki broj nejasnih i netranparentnih procedura koje omogućavaju republičkoj vlasti da kažnjava i disciplinuje opštine, posebno one u kojima odborničku većinu čine druge stranke – to su razlozi zbog kojih je lokalna samouprava izgubila svoj izvorni smisao i pretvorena u ispostave centralne vlasti i političkih partija. Ona danas služi za udomljavanje nekompetentnih  partijskih kadrova, zloupotrebu budžetskog novca u partijske i privatne svrhe i omogućavanje privilegija poslovno-političkim krugovima. Tokom izborne kampanje lokalne službe su stavljenje u funkciju promocije stranaka i njihovih najviših funkcionera.

Pokret slobodnih građana smatra da je prvi korak ka vraćanju građanima prava na lokalnu samoupravu razdvajanje termina za održavanje lokalnih i republičkih izbora. Predlažemo da se, nakon smene autoritarnog režima, o tome napravi politički dogovor relevantnih političkih snaga. Tu spadaju parlamentarne stranke i sve stranke (uključujući i manjinske) i grupe građana koje čine većinu na bilo kom nivou vlasti. Rezultat dogovora je stvaranje dobre demokratske prakse.

Smatramo da bi razmak između republičkih i bilo kojih lokalnih izbora trebalo da bude minimalno 60 dana, a da bi najbolje bilo da se izbori u najvećem broju JLS održe u godini u kojoj se navršava polovina mandata jednog parlamentarnog saziva (2 godine nakon prethodnih i pre sledećih republičkih izbora). Ovo pravilo bi važilo i za gradske opštine, iako one nisu u formalnom smislu jedinice lokalne samouprave. Dodatno, nosioci liste, čije ime se nalazi na izbornom listiću uz naziv stranke,  mogla bi da budu samo ona lica koja su kandidati na datim lokalnim izborima..

Ove promene će doprineti da se lokalni izbori emancipuju od partijskih rukovodstava, visokih političkih tema i dubokih  podela. Da dobiju svrhu za građane, i zaista im pomognu u dolaženju do boljih javnih usluga, čistih ulica i parkova, dobrog javnog prevoza i svega onoga što poboljšava kvalitet života.

APSOLUTNA NESPOJIVOST FUNKCIJA NA REPUBLIČKOM I LOKALNOM NIVOU

PREDLOG:

• Zabrana istovremenog obavljanja funkcija narodnog poslanika i predsednika ili zamenika predsednika Skupštine jedinice lokalne samouprave

Odredbe koje regulišu istovremeno obavljanje više javnih funkcija nalaze se u Ustavu Republike Srbije i Zakonu o sprečavanju korupcije. Njima su posebno definisana organičenja u pogledu akumulacije funkcija za javne funkcionere u zakonodavnoj  i izvršnoj vlasti.

Prema Ustavu donetom 2006. godine, funkcija narodnog poslanika je nespojiva sa svim funkcijama u izvršnoj i sudskoj vlasti, kao i sa mestom poslanika u Skupštini Autonomne pokrajine. Sa druge strane, član Vlade ne može biti narodni poslanik, poslanik u Skupštini Autonomne pokrajine, odbornik u jedinici lokalne samouprave, a takođe ne sme obavljati ni bilo koju izvršnu funkciju u jedinici lokalne samouprave. Predsednik Srbije ne sme istovremeno obavljati nijednu drugu funkciju niti profesionalnu delatnost.

Za ovu oblast važan je i pravni stav Republičkog odbora za rešavanje o sukobu interesa iz 2007. godine, prema kome „funkcija u izvršnoj vlasti” označava sve funkcije u izvršnoj vlasti na republičkom, pokrajinskom i lokalnom nivou, iz čega proističe da narodni poslanik ne može u isto vreme biti i gradonačelnik.  Imajući u vidu da je u dato vreme postojao određeni broj moćnih političkih ličnosti koji su istovremeno obavljali ove dve funkcije, spor je trajao sve do 2012. godine. Tako je 2008. donet Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije, kojim je zabranjeno vršenje više od jedne javne funkcije, osim uz saglasnost Agencije. Međutim, skupštinska većina je 2010. amandmanima izmenila Zakon i pronašla „kreativno” rešenje kako bi trenutni gradonačelnici nekoliko gradova mogli da ostanu poslanici, ali su odlukom Ustavnog suda iz 2011. ove izmene suspendovane. Konačno, nakon brojnih upozorenja i pokrenutih postupaka od strane Agencije najveći broj onih koji su prekršili odredbe o nespojivosti funkcija tokom 2011. i 2012. opredelilo se za jednu od te dve funkcije. Od tada nisu zabeleženi slučajevi da se jedno lice istovremeno nalazi na mestu gradonačelnika i narodnog poslanika.

U kasnijem periodu ipak postoje slučajevi spajanja određenih funkcija na republičkom i lokalnom nivou koji se tolerišu. Najpre, u prethodna tri saziva neki poslanici su istovremeno bili odbornici u jedinicama lokalne samouprave u kojima imaju prebivalište. Takva situacija nije podlegla pravnoj regulativi, jer je dominantan stav da pojedinac može u isto vreme obavljati one javne funkcije na koje je neposredno izabran. Sa druge strane, nejasno je zašto je pojedinim političarima i danas dopušteno da budu i narodni poslanici i predsednici Skupštine opštine/grada u svojim lokalnim jedinicama, i da sa te pozicije, mimo važećih propisa i raspodele nadležnosti, upravljaju opštinama/gradovima.

Pokret slobodnih građana smatra svako istovremeno obavljanje više javnih funkcija od strane jednog lica neprihvatljivim. To nije ništa drugo do nagomilavanje ovlašćenja i moći, koje omogućava uslove za sukob interesa, korupciju i zloupotrebu vlasti. Akumulacija funkcija narušava načelo podele vlasti na izvršnu, zakonodavnu i sudsku, kao i položaj lokalne samouprave u odnosu na centralnu vlast. Isto tako, verujemo da je korisno političke funkcije i moć uopšte raspodeliti na što veći broj pojedinaca i grupa u našem društvu.

Iz navedenih razloga zalažemo se za izmenu Ustava u delu koji govori o nespojivosti funkcije narodnog poslanika sa drugim funkcijama. Potrebno je u spisak funkcija koje se ne mogu istovremeno vršiti uz mesto poslanika, dodati i pozicije predsednika i zamenika predsednika Skupštine jedinice lokalne samouprave. Najviši pravni akt se, naravno, ne bi menjao samo zbog ove stavke, već bi to bila jedna od izmena u okviru paketa reforme političkog sistema koji predlažemo.  Istovremeno, Pokret slobodnih građana će, ukoliko izbori ulazak u republičku i lokalne skupštine, zahtevati od svojih kandidata da se opredele između funkcije narodnog poslanika i odbornika u jedinici lokalne samouprave, a da na drugu funkciju podnesu ostavku. To predlažemo kao praksu i drugim političkim organizacijama.

SMANJENJE UKUPNOG BROJA ODBORNIKA U GRADOVIMA I OPŠTINAMA ZA 20 ODSTO

PREDLOZI:

• Skupštine opština ne mogu imati manje od 19 ni više od 39 odbornika, dok Skupštine grada ne mogu imati manje od 37 ni više od 71 odbornika
• Dodatna ograničenja u pogledu broja odbornika za jedinice lokalne samouprave u zavisnosti od broja registrovanih birača
• Smanjenje ukupnog broja odbornika u gradovima i opštinama sa 6.545 na 5.245

Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, broj odborničkih mesta u skupštinama jedinica lokalnih samouprava utvrđuje se statutom opštine ili grada. Međutim, prisutna su i određena organičenja. Tako broj odbornika u opštinskim skupštinama ne može biti manji od 19 niti veći od 75, a u gradskim je maksimalan broj 90. Izuzetno, Zakon o glavnom gradu propisuje da beogradski parlament ima 110 članova. Kako gradske opštine prema važećem zakonodavstvu nisu jedinice lokalne samouprave, za njih su pravila propisana na drugačiji način. Prema Statutu grada Beograda, gradske opštine kroz svoj statut uređuju broj odborničkih mesta u skupštini, pri čemu taj broj ne može biti manji od 19 ni veći od 75. Sa druge strane, u Statutu grada Niša je taksativno naveden broj odbornika za svih 5 opština. Isto je i u Vranju, Požarevcu i Užicu.

Osnovna primedba Pokreta slobodnih građana na aktuelno stanje tiče se izrazite nesrazmere u veličinama lokalnih skupština  u odnosu na broj registrovanih birača, ukupan broj stanovnika i druge važne specifičnosti opština i gradova. Deluje kao da je broj odbornika određivan proizvoljno, bez poštovanja bilo kakvih običaja i standarda u datoj oblasti. U mnogim samoupravama skupštine su očigledno predimenzionirane samo iz razloga uvećanja političkih privilegija i namirenja partijskih kadrova, jer je teško naći bilo kakvo drugo racionalno objašnjenje.

U svakom slučaju, teško je objasniti zašto, na primer, Skupština opštine Mionica, koja ima tek nešto preko 11.000 registrovanih birača, broji više članova od Skupštine grada Bora, sa preko 43.000 birača (39 na prema 35). Slučajevi identični Mionici su i Žabari (11.621 birač, 37 odbornika SO) ili Lajkovac (11.809 birača, 35 odbornika). SO Kučevo je sa 43 odbornika na oko 16.000 birača daleko veća od lokalnih parlamenata svih opština sa sličnim brojem stanovnika, i čak veća i od skupština u Kikindi (39), Bačkoj Palanci (41) ili Bujanovcu (41), koji svi imaju preko 40.000 stanovnika. Jedan od poznatih u moru slučajeva je Aleksandrovac, u kom na 22.189 birača imamo 59 odbornika, samo 2 manje od Skupštine grada Niša, koji je treći najveći grad u Srbiji i ima 10 puta više registrovanih birača. Aleksandrovačka skupština veća je od novopazarske (87.589 st.), valjevske (77.181 st.), SO Stare Pazove (55.379 st.) i mnogih drugih. Posebno drastični slučajevi mogu se videti na primeru grada Beograda. Dok je Novi Beograd opština sa najvećim brojem registrovanih birača u Srbiji – 208.322, SO Novi Beograd ima 49 odbornika. Veće lokalne skupštine imaju, između ostalih, Stari grad, koji ima 56 odbornika na samo nešto više od 53.000 birača (gotovo četiri puta manje), i gradska opština Vračar (63.444 birača i 63 odbornika). Treba istaći i da prigradske opštine Mladenovac i Lazarevac imaju 55 odnosno 61 odbornika, iako po četiri puta manje birača nego Novi Beograd.

Pokret slobodnih građana zahteva određivanje preciznijih i utemeljenijih standarda i metodologije za izbor optimalnog broja odbornika u skupštinama gradova i opština u Srbiji. Međutim, ne podržavamo puko svođenje takve formule na razmeru broja birača i odbornika. Male opštine, a to su po pravilu i one koje su nerazvijene i decenijama zanemarivane, trebalo bi da budu u boljem položaju, odnosno da jedan odbornik dolazi na manji broj stanovnika, a da onda redom, idući ka sve većim jedinicama lokalne samouprave, taj broj raste. Potrebno je rešenje koje će obezbediti ovaj uslov, a istovremeno sprečiti potpuno proizvoljno i neumereno menjanje veličine lokalnih skupština radi zadovoljavanja stranačkih interesa, čime se dolazi u situacije da pojedine JLS imaju drastično veći broj odbornika od drugih iako u njima živi manji broj birača, ili da opštine sa skoro jednakim brojem birača imaju parlamente vrlo različitih dimenzija.

Radi ostvarenja ovih ciljeva, predlažemo korišćenje formule kojom se broj odbornika skupštine jedinice lokalne samouprave određuje na osnovu kubnog korena ukupnog broja birača sa prebivalištem na njenoj teritoriji. Taj kriterijum za utvrđivanje veličine nacionalnih i lokalnih parlamenata prvi put je izložio estonski politički teoretičar Rein Tagepera tokom 70-ih godina prošlog veka.  U izvornoj verziji, broj poslanika/odbornika se dovodi u vezu sa opštom populacijom. Mi smatramo da je relevantniji podatak broj birača upisanih u birački spisak. Osnovni razlog za to je što je ukupan broj birača na nivou republike i lokalnih samouprava zvaničan podatak koji izborne komisije objavljuju pred svake izbore. Sa druge strane, jedini podatak o opštoj populaciji je popis stanovništva, koji se održava na 10 godina. Poslednji je održan 2011. godine, a za državu u kojoj migracije postoje na ovako visokom nivou, nad relevantnošću datih podataka stoji veliki znak pitanja. Kada se govori o ukupnom broju stanovnika u Srbiji i njenim gradovima i opštinama, Republički zavod za statistiku svake godine daje procene, a u javnosti se barata sa nezvaničnim podacima koji se međusobno znatno razlikuju, i to je loš osnov za zakonsko regulisanje. Takođe, kada se koristi metoda kubnog korena, razlika u tome da li se za konkretnu JLS u obzir uzima broj birača ili broj stanovnika je mala (do nekoliko odbornika) i nije od značaja za suštinu.

Za početak, navedena metoda daje osnov za preciznije zakonsko ograničavanje broja odbornika jedinica lokalne samouprave. Zalažemo se za izmene Zakona o lokalnoj samoupravi i propisivanje novog mogućeg raspona u pogledu broja odbornika za opštine (minimalno 19, maksimalno 39 odbornika) i gradova (minimalno 37, maksimalno 71 odbornik). Ovo okvirno pravilo trebalo bi biti dopunjeno i ograničenjima u zavisnosti od broja registrovanih birača, i to:

• Opštine do 10.000 birača – od 19 do 21 odbornik
• Opštine do 20.000 birača – do 27 odbornika
• Opštine do 30.000 birača – do 31 odbornika
• Opštine do 40.000 birača – do 35 odbornika
• Opštine preko 40.000 birača – do 39 odbornika
• Gradovi do 100.000 stanovnika – od 37 do 45 odbornika
• Gradovi do 120.000 stanovnika – do 51 odbornik
• Gradovi preko 120.000 stanovnika do 71 odbornik

Izmenama Zakona o glavnom gradu trebalo bi propisati da gradske opštine u Beogradu mogu da imaju od 19 do 59 odbornika, i tu odredbu dopuniti konkretnim ograničenjima:

• Opštine do 30.000 birača – od 19 do 29 odbornika
• Opštine do 50.000 birača – do 35 odbornika
• Opštine do 80.000 birača – do 41 odbornik
• Opštine do 200.000 birača – do 55 odbornika
• Opštine preko 200.000 birača – do 59 odbornika

Po ovom predlogu ne bi se menjao broj odbornika u Skupštini grada Beograda i gradskim opštinama u drugim gradovima.

Dodatno, prema modelu kubnog korena, pripremili smo i pregled koji pokazuje najoptimalniji broj odbornika za svaku jedinicu lokalne samouprave u Srbiji. On se može pronaći na sajtu Pokreta slobodnih građana. Lokalni odbori Pokreta će u svakom gradu i opštini gde je to neophodno prema ovom pregledu, i gde su u mogućnosti da to učine, pokretati inicijativu za izmenu Statuta u pogledu broja članova lokalne skupštine. Ukoliko bi broj odbornika u svim JLS bio promenjen u skladu sa ovim predlogom, njihov ukupan broj bi se smanjio sa 6.545 na 5.245, odnosno za oko 20%.

Korišćenje predloženog jedinstvenog pravila dovelo bi sve gradove i opštine u Srbiji u ravnopravan položaj, i onemogućilo širenje lokalnih parlamenata isključivo zarad preusmeravanja što više javnog novca funkcionerima i članovima stranaka. Važan argument su i uštede nastale ovim putem. Međutim, ne bi trebalo štedeti na lokalnoj samoupravi, već samo sredstva preusmeriti sa političkih privilegija na projekte koji su važni za građane na terenu. Dodatno, potreban broj prikupljenih potpisa za učešće na lokalnim izborima više ne bi trebalo vezivati za broj odbornika u datoj jedinici lokalne samouprave, već za broj registrovanih birača u njoj (0,5% potpisa od broja birača u datoj JLS). Staro pravilo trebalo bi da ostane na snazi samo za izbore za Skupštinu grada Beograda.

IZBORNI DAN – DRŽAVNI PRAZNIK

PREDLOZI:

• Ustanovljavanje srede kao obaveznog izbornog dana
• Proglašenje izbornog dana za državni praznik – “Dan demokratije”, i plaćeni neradan dan

Prema Ustavu i Zakonu o izboru narodnih poslanika, redovni parlamentarni izbori u Srbiji se održavaju jednom u 4 godine. Raspisuje ih predsednik Republike najkasnije 90 dana pre isteka mandata prethodnog saziva, pri čemu od raspisivanja do samih izbora ne sme proći manje od 45 ni više od 60 dana.

Izborni dan je dan u kome se održavaju izbori. Zakonom je definisano da biračka mesta moraju biti otvorena neprekidno od 7 do 20 časova. Iako je prema višedecenijskoj praksi izborni dan nedelja, to pravilo nije formalno propisano.

Izlazak na birališta tokom vikenda, pre svega nedeljom, običaj je i  u najvećem broju zemalja u Evropi i svetu. Međutim, postoje i one sa drugačijom tradicijom. Najpoznatiji primer su SAD, gde se glasanje obavlja utorkom  nakon prvog ponedeljka u novembru. Tu su još i Ujedinjeno Kraljevstvo (četvrtak), Kanada (ponedeljak), Danska (najčešće utorak), Holandija (najčešće sreda), Irska (najčešće petak), Norveška (ponedeljak), Izrael (četvrtak), Južna Koreja (sreda) i još nekoliko zemalja na drugim kontinentima.

Ključni argument za održavanje izbora nedeljom je da je to neradni dan, zbog čega građani imaju dovoljno vremena da odu do biračkog mesta, a najlakše je i organizovati i sprovesti sve izborne radnje. Ipak, u mnogim zemljama gde se glasa drugim danima u toku sedmice, izborni dan je proglašen za državni praznik i plaćeni neradni dan. Tako oni koji bi inače radili mogu da iskoriste svoje biračko pravo. Primeri su Izrael, Južna Koreja, ali i sve veći broj federalnih država u SAD.

Postoji nekoliko problema sa trenutnim rešenjem u Srbiji. Jedan deo sugrađana još uvek je primoran da radi i nedeljom, neretko i do kasno uveče, i tada su oni praktično onemogućeni da ostvare svoje Ustavom zagarantovano pravo. Takođe, u Srbiji se vikend doživljava kao vreme za odmor i boravak sa porodicom i prijateljima nakon naporne radne nedelje, i razumljivo je da mnogi ne žele da deo tog vremena troše na odlazak do biračkog mesta i potencijalno čekanje u redovima, niti da celog dana budu „bombardovani” informacijama o izborima. Nezanemarljiv procenat stanovnika Srbije koristi vikende i kao priliku da otputuje van mesta prebivališta, pogotovo u prolećnim mesecima, kada najčešće imamo izbore. Osim glasanja, ovi razlozi mogu odvratiti ljude i od učešća u biračkim odborima.

Pokret slobodnih građana predlaže da se kao obavezan dan za održavanje parlamentarnih izbora odredi sreda, kao i da izborni dan bude proglašen za državni praznik  – „Dan demokratije”. To bi bio neradni dan na teritoriji cele Srbije, a svi zaposleni imali bi plaćeno odsustvo. Ovakva promena imala bi pozitivne efekte na izlaznost, regularnost izbornog procesa, stav prema demokratiji, poverenje u demokratske institucije, ali i na ukupni osećaj zadovoljstva građana.

Prvo, svi građani će zaista moći da pod jednakim uslovima iskoriste svoje biračko pravo. Poseban dan predodređen za glasanje, fokus čitave javnosti na temi, i prateći medijski program posvećen afirmaciji demokratije i učešća na izborima, podstaći će građane da u većem procentu participiraju u ovom najvažnijem obliku političkog odlučivanja. Postojanje praznika demokratije, oko kojega će se ujediniti sve u tom trenutku suprotstavljene političke opcije, uticaće na  jačanje poverenja u insitucije i procedure parlamentarne demokratije, ali i na razvoj demokratske političke kulture u našem društvu. Na kraju, građani će u izbornoj godini dobiti jedan slobodan dan više i priliku za predah u toku radne nedelje. Sreda je izabrana kao predlog  jer se nalazi u sredini nedelje, te ne daje prostor za spajanje sa vikendima i formiranje dužih odmora, što bi smisao ovog praznika odvelo u sasvim drugom smeru. Ipak, oni koji rade ili studiraju daleko od mesta prebivališta, bili bi oslobođeni svojih profesionalnih i fakultetskih obaveza i narednog dana.

FORMIRANJE GRAĐANSKE SKUPŠTINE

PREDLOZI:

• Održavanje sednica „Građanske skupštine” („Citizens Assembly”), sastavljene od nasumično izabranih građana sa izbornim pravom
• Sednice se održavaju 1-2 puta godišnje u domu Narodne skupštine, uz prenos na javnom servisu

Ustav Srbije predviđa narodnu inicijativu i referendum kao oblike neposrednog učešća građana u donošenju odluka. To je slučaj i u najvećem broju demokratskih država. Međutim, poslednjih decenija otuđenost političkih elita i netransparentni procesi donošenja odluka naveli su građane da zahtevaju veće učešće i kontrolu u političkim procesima, a stručnu javnost da promišlja nove oblike participacije koji bi približili savremene demokratske sisteme idealima atinske demokratije.

Od osamdesetih godina prošlog veka jedan broj autora u oblasti političkih i pravnih nauka razvijao je koncept „Građanske skupštine” („Citizens Assembly“). Ona se od parlamenta kao najvišeg zakonodavnog tela razlikuje po tome što je sastavljena od unapred definisanog broja građana koji su odabrani metodom slučajnog uzorka iz opšte populacije, odnosno žrebom. Svaki pojedinac može postati član skupštine pod jednakim uslovima, i to ne zavisi od političkih partija, krupnog kapitala i interesnih grupa, ali ni od karakteristika samog pojedinca (imovno stanje, stepen obrazovanja i drugo).

Građanska skupština nije zamena za državni parlament i ne preuzima njegove funkcije, već se jednokratno ili periodično sastaje kako bi se čulo mišljenje „običnih” ljudi o važnim društvenim temama. Ona ima konsultativni karakter, jer se na osnovu  diskusije formulišu zaključci i smernice koje politički akteri moraju uzeti u obzir u narednom periodu. Formiranje i sastajanje ovakvih tela iniciraju različiti organi centralne ili lokalnih vlasti, a njihove službe pomažu i usmeravaju proces. Ovaj vid direktnog učešća je inkluzivan i  promoviše jednakost građana. Pruža prostor za javno iskazivanje stava i ljudima koji nisu profesionalni političari, poznate ličnosti, eksperti ili lobisti. Građanske skupštine podstiču kulturu dijaloga i sučeljavanja različitih mišljenja u demokratskoj atmosferi. One su efikasan i inovativan način da se saznaju stavovi „baze”. Uz dovoljno javne i medijske pažnje i podrške, one mogu imati značajan uticaj na donosioce odluka. I čitavo društvo ima koristi od unošenja u javnu sferu stavova jedne takve male ali izuzetno reprezentativne grupe učesnika.

Građanske skupštine su u poslednjih 20 godina korišćene kao instrument neposredne demokratije u brojnim demokratskim zemljama, kao što su SAD, Kanada, Danska, Holandija i Irska. Ističemo dva aktuelna primera – Građanske skupštine za oblast zaštite životne sredine u Velikoj Britaniji i Francuskoj, održane između 2019. i 2021. godine.

Pokret slobodnih građana predlaže koriščenje ovog dodatnog mehanizma za direktno uključivanje građana u Srbiji, za početak makar kroz eksperimentalnu fazu. Želimo da na razvoju ideje sarađujemo sa političkim akterima, civilnim društvom, stručnom javnošću i parlamentom. Da bliže utvrdimo format funkcionisanja, ali i kako pravno omogućiti i urediti rad Građanske skupštine. Važna pitanja su: broj učesnika – novija praksa pokazuje da je optimalan broj između 100 (VB i Škotska) i 150 (Francuska); način rada – predlažemo plenum i slobodniji format,  gde je važnije da veći broj ljudi dobije priliku da u javnosti iskaže svoj stav, nego formiranje radnih grupa i kolektivne odluke;  trajanje – dovoljno je da jedan saziv izabran žrebom održi jednu sednicu, a da ukupan broj sednica bude 1 do 2 godišnje (pred prolećno i jesenje zasedanje parlamenta); broj tema –  obično skupštine debatuju o jednoj temi, ali postoje i izuzeci (tri teme u Škotskoj 2019.); predlagači tema – zalažemo se za mešoviti model, gde teme predlažu i parlament i građani koji su izabrani da učestvuju; zaključci – formulisanje zaključaka i preporuka treba biti u što slobodnijoj formi, s ciljem da predstavi što više različitih mišljenja i ideja. Predlažemo i osnivanje parlamentarnog odbora za organizovanje i moderiranje Građanske skupštine, a za selekciju učesnika putem žreba bila bi zadužena Centralna izborna komisija. Podstrek za popularizaciju ovog koncepta, i uopšte ideje građanina kao centra političkog života, bilo bi održavanje sednica u sali Narodne skupštine uz direktan TV prenos, i obavezu parlamenta da na početku zasedanja razmatra zaključke Građanske skupštine.

eDEMOKRATIJA I ONLINE NARODNA INICIJATIVA

PREDLOZI:

• Smanjenje broja potrebnih potpisa za narodnu inicijativu za donošenje zakona na 15.000
• Smanjenje broja potrebnih potpisa za narodnu inicijativu za promenu Ustava na 100.000
• Smanjenje broja potrebnih potpisa za građansku inicijativu na lokalnom nivou na 3% birača
• Produžetak rokova za prikupljanje potpisa za narodnu i građansku inicijativu na 90 dana
• Mogućnost prikupljanja potpisa za narodnu i građansku inicijativu online
• Mogućnost prikupljanja potpisa za peticiju online
• Mogućnost da se građani putem interneta izjasne o zakonima i drugim aktima u proceduri
• Izrada posebnog sajta od strane parlamenta za prikupljanje potpisa online i e-demokratiju

Oblici neposrednog odlučivanja građana uređeni su Ustavom Republike Srbije i Zakonom o referendumu i narodnoj inicijativi, a na lokalnom nivou dodatno i Zakonom o lokalnoj samoupravi.

Narodna inicijativa je pravo građana da direktno predlažu donošenje, izmenu ili ukidanje propisa. Za narodnu  inicijativu za donošenje zakona i drugih akata potrebno je prikupiti 30.000, a za promenu ustava 150.000 potpisa. Ukoliko se prikupi dovoljan broj potpisa, nadležni organ je dužan da se izjasni o inicijativi. Narodna skupština glasa o predlogu zakona koji je podnet ovim putem isto kao i o predlozima zakona svih aktera koji imaju pravo zakonodavne inicijative. Skupština odlučuje i o predlozima za promenu ustava, s tim da je za njihovo usvajanje potrebna većina od 2/3 svih poslanika. Nakon usvajanja u parlamentu, u tačno određenim slučajevima neophodno je i da izmenu potvrde građani na referendumu.

Referendum je postupak u kom građani donose političku odluku neposrednim glasanjem, i to između dve ponuđene jasne alternative (najčešće „za” i „protiv”). Skupština Srbije je dužna da raspiše referendum na zahtev 100.000 birača. Referendum je obavezan i u slučajevima promene ustava (u delovima koji se odnose na osnovna načela, ljudska i manjinska prava, uređenje vlasti, vanredno ili ratno stanje), promene granica države, ili osnivanja i ukidanja autonomnih pokrajina. Parlament može da raspiše referendum o pitanjima iz svoje nadležnosti, osim o obavezama iz međunarodnih ugovora, zakonima o ljudskim i manjinskim pravima, finansijskim zakonima, izbornim nadležnostima i vanrednom stanju.

Na nivou lokalnih samouprava je za građansku inicijativu potrebno prikupiti potpise 5% birača sa prebivalištem u datom gradu ili opštini, dok je referendum obavezan na zahtev 10% birača.. Zakon dopušta i zbor građana kao skup na kom se neposrednim glasanjem razmataju i usvajaju predlozi, koji se potom upućuju skupštini ili drugim organima.

Pokret slobodnih građana se zalaže za uvođenje niza mera koje će omogućiti nove i olakšati korišćenje postojećih oblika direktnog učešća građana u politici. Predlažemo smanjenje potrebnog broja potpisa za podnošenje narodne inicijative, omogućavanje da se potpisi prikupljaju i elektronskim putem, kao i mnoge druge načine da se zainteresovani građani uključe i utiču na to kakve će se mere i propisi donositi – glasanjem, diskusijama i davanjem predloga.

Kao posebnu tačku programa, zagovaramo korišćenje najsavremenijih informatičkih dostignuća za demokratizaciju političkih procesa (e-demokratija). Između ostalog, neophodno je omogućiti da se građani putem interneta izjasne o zakonskim predlozima u proceduri, uz obavezu da predsedavajući parlamenta pročita rezultate online glasanja pre glasanja poslanika.

Osnovni propisi koje je potrebno izmeniti radi sprovođenja mera: Ustav, Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi, Zakon o lokalnoj samopravi, Poslovnik Narodne skupštine.